Cambios a la Ley del Canon

Hay una regla de oro entre los economistas que dice “cuando hay excedentes, siempre es mejor gastar en inversión que en gasto corriente”. Esta regla de oro de la teoría del crecimiento ha sido recogida directa o indirectamente en nuestro marco legal y en las políticas públicas. Así por ejemplo, nuestra Constitución prohíbe endeudarse para gasto permanente, y la Ley de Presupuesto prohibe desviar recursos de inversión hacia sueldos y salarios. La idea es simple, la inversión (a diferencia del gasto permanente) genera más riqueza, más valor agregado, y por lo tanto contribuye al crecimiento y al empleo.

Sin embargo, diversos economistas muy respetados como Vito Tanzi, han advertido los riesgos de la aplicación de la regla de oro cuando no se pone atención ciertas condiciones como las capacidades técnicas para gastar, la presencia de corrupción o la escasa transparencia de los mercados de la construcción. La actual Ley del Canon tiene también esta regla de oro, pues ha privilegiado esos recursos a proyectos de inversión, aunque acepta hasta 20% en mantenimiento y un 5% para estudios de pre inversión. Este artículo propone algunos cambios a la Ley del Canon, aun cuando eso implique relajar la regla de oro de gastar en inversión.

Dado el actual contexto internacional, y a pesar de los optimismos en las expectativas que los líderes y las autoridades políticas buscan trasmitir en los mercados, los economistas han empezado a pensar seriamente en aplicar políticas económicas contracíclicas. Ello está básicamente asociado a las políticas fiscales y monetarias, como por ejemplo una política activa de gasto de capital, leáse inversión. En este marco, este artículo propone algunos cambios al actual marco legal del uso del canon (la fuente más importante de ingresos para proyectos de inversión pública). Aun cuando eso implique relajar la regla de oro de la economía, es justo mencionar que no todos los gastos corrientes son permanentes, ni todos los gastos permanentes son gastos innecesarios y burocráticos.

Veamos 5 puntos que nos parecen claves:
1. Crear Unidades Ejecutoras de Inversión. Las regiones y los municipios tienen estructuras que no están diseñadas para gastar cientos de millones de soles. Al igual que los Ministerios, las áreas de administración, logística, presupuesto, tesorería, etc, tienen fuerte limitaciones para constituirse en Entidades ejecutoras de proyectos de gran escala. Una salida es permitir a los municipios y regiones crear Unidades Ejecutores, con autonomía presupuestal y administrativa de acuerdo a Ley, y que sean financiados con recursos del canon. Eso permitirá constituir equipos técnicos de primer nivel, bien remunerados y con estructuras para gastar bien. Esto es similar a lo que en el nivel nacional se hizo en los Proyectos Especiales como Majes, Chavimochic, Huallaga Central o para los proyectos financiados con operaciones de endeudamiento con el BID o Banco Mundial, por ejemplo. Este mecanismo ayudó muchísimo a la velocidad y a la calidad del gasto de capital.
Medida: incluir un artículo en la Ley de Presupuesto que permita a aquellos municipios de más de 50 millones anuales en gasto de capital, a constituir una Unidad Ejecutora. Los gastos de esa entidad se registrarán como gasto de capital y serán supervisados directamente por el MEF.

2. Financiamiento de Programas sociales. Actualmente las regiones y municipios no pueden gastar recursos del canon en programas regulares como vacunación, alfabetización o programas alimentarios. Estos programas no califican como Proyectos de Inversión Pública y por ello se ha criticado muy fuerte al SNIP, pues son programas de lucha contra la extrema pobreza muy necesarios. En realidad, la decisión está en la Ley del Canon. Es razonable evaluar que los recursos del canon, en vez de plazas de toros, estadios, parques costosísimos o locales municipales faraónicos, puedan también destinarse a campañas de prevención de salud, campañas contra el analfabetismo o contra la desnutrición. Estos gastos no son en absoluto costosos, y si bien no son Proyectos de inversión, tampoco son gastos permanentes, al contrario son intervenciones perfectamente sustentables, y pueden ser supervisadas por la PCM en el marco del Programa CRECER y por el Ministerio de Economía y Finanzas
Medida: incluir en la Ley de Canon un artículo que permita del 20% de mantenimiento, el uso para tres programas sociales: campañas de vacunación, campañas de alfabetización y programas de lucha contra la desnutrición infantil, así como desayunos escolares en primaria.

3. Instrumentos financieros. Una fuerte restricción para promover proyectos de inversión en los sectores productivos como agricultura, ganadería o manufactura, es desarrollar los servicios financieros, léase acceso a crédito. Una fórmula es permitir a los municipios y/o regiones utilizar recursos del canon en fondos de garantía a través de Cofide, cajas municipales o el mismo Agrobanco, lo que aseguraría su bien uso y mayor cobertura. Esto evitaría además forzar al SNIP con proyectos cuyas intervenciones son 100% inversión privada o de capital de trabajo. No obstante, si bien estos componente deben ser asumidas con riesgo de los beneficiarios, también es cierto que requiere de apoyo del Estado.
Medida. Incluir un artículo que permita usar hasta el 5% del canon como garantía financiera en proyectos de inversión pública en entidades debidamente acreditadas.

4. Una rigurosa evaluación y supervisión del gasto. Aun cuando el nivel político tenga resistencias o la demanda social sea impaciente, la evaluación de los proyectos es indispensable. Ese trabajo lo hace el SNIP y tiene dos razones fundamentales: a) contribuye a mejorar la calidad del gasto, que siempre tiende a disminuir peligrosamente cuando la plata sobra y b) contribuye a la transparencia del uso de los recursos públicos, y por lo tanto, contra la corrupción que ronda muy cerca de quienes tienen mucho canon. Esta función del SNIP, no obstante necesaria, ha sido blanco de críticas por los “excesivos” plazos de aprobación o por la escasez de profesionales que sepan evaluar todo tipo de proyectos (desde caminos, postas médicas y agua potable hasta un cementerio municipal o proyecto de vigilancia ciudadana). La Ley del SNIP permite a las Oficinas evaluadoras (OPIs) solicitar el apoyo técnico de entidades o profesionales especializados. El problema es que las OPIs no tiene recursos para contratarlos. Una salida es que se permita utilizar recursos del canon para formular estudios y también para evaluarlos, así será posible contar con todas las capacidades necesarias para una evaluación de calidad y en plazos oportunos. De igual manera, será importante dotar a la Contraloría de los recursos para una adecuada y rigurosa supervisión del uso de los recursos por canon
Medida: incluir en la ley del canon que el 5% para formulación de estudios, también permita la evaluación de los mismos, y la elaboración de estudios de base para la planificación y programación de proyectos.

5. Una distribución más justa del canon. El 50% del canon (impuesto a la renta de las empresas) se queda en la caja central, el otro 50% se distribuye en la región y los municipios donde se explota el recurso, pero con una muy fuerte concentración municipal. Esta fórmula presenta serios problemas de equidad y de eficiencia económica. Si bien era muy difícil prever estos precios internacionales cuando se aprobó la Ley en el año 2000, también es cierto que hoy es necesario revisar los criterios de distribución. En primer lugar, es poco ordenado y poco justo concentrar tantos recursos en el nivel local, especialmente en el nivel distrital de la explotación. El tema es crítico pues la infraestructura y los servicios de competencia regional tienen fuertes y graves déficit, y son proyectos mucho más costosos (red vial departamental, hospitales de alta complejidad, etc) que escapa a las competencias municipales. Es entonces conveniente ampliar la participación del gobierno regional. En segundo lugar, la actual distribución es poco eficiente porque desordena la coherencia de la descentralización, al asignar más presupuesto de lo que requieren las competencias transferidas. En tercer lugar, el 50% del gobierno nacional puede asignarse mejor a las regiones que no tienen canon, especialmente aquellas que están en la zona de influencia.
Medida: modificar el artículo de la Ley del canon que establece la fórmula de distribución, reduciendo el porcentaje del nivel distrital de la explotación, y ampliando el de las regiones y del resto de municipios de la región.

noviembre 2008
m/p