martes, 3 de febrero de 2009

La inversión privada en los proyectos públicos: ventajas y desventajas de las APPs

Por Miguel Prialé Ugás

Hace poco el gobierno aprobó el reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas (APPs) que busca promover la inversión privada en servicios e infraestructura básicos como carreteras, agua potable, riego, puertos, etc. La idea es relativamente simple, si el privado puede hacerlo mejor que el Estado, entonces que lo haga. Esta estrategia empezó a desarrollarse en el mundo desde inicios de los 80s, y en el Perú desde mediados de los 90s (la responsabilidad recayó en la denominada CEPRI, hoy PROINVERSION). Sin embargo es la primera vez que existe un marco legal explícito para las APPs, lo cual debemos resaltar positivamente.

La ley y el reglamento de APPs no obstante, han sido fuertemente criticados por su poca claridad, por su excesivo centralismo en el MEF y por su complejidad burocrática, lo que puede afectar su objetivo principal al desincentivar a los inversionistas. No se ha escuchado críticas a la estrategia misma, y de hecho se ha asumido peligrosamente que el modelo de APPs es bueno por definición. Es importante entonces analizar la utilidad de esta herramienta, no hacer dogmas de las bondades de la inversión privada y evitar la historia del gasto público en el Perú donde pecamos de informales o de muy poco ordenados.

La experiencia mundial en APPs ha mostrado un balance positivo, especialmente en proyectos de infraestructura pública como puertos, aeropuertos, carreteras y energía, así como en riego, agua potable y comunicaciones; también se ha visto algunos resultados interesantes en sectores de típico monopolio estatal como hospitales, cárceles o areas naturales protegidas. Los países han logrado cerrar una parte de sus brechas de infraestructura con esta estrategia (ver casos como chile y colombia), y puede afirmarse que el éxito de esta estrategia ha estado asociado a dos factores: 1) un buen y sólido sistema regulatorio y 2) una rigurosa evaluación técnica económica.

Sin embargo, la experiencia también dice que en las APPs existen riesgos para el fisco y para la economía: ello sucede cuando los beneficios son concentrados en el inversionista y los riesgos (costos) son trasladados al Estado, léase, a los contribuyentes. En consecuencia, cuando la APP significa beneficios para pocos y pérdidas para muchos, resulta una herramienta ineficiente e inequitativa. Ejemplos internacionales se pueden observar en Brasil, Argentina, pero también en el Perú con las denominadas carreteras Interoceánicas o el proyecto Olmos. En consecuencia, no todo proyecto público es concesionable y es mejor a veces ejecutarlo por obra pública, siendo no sólo menos costoso sino también más eficiente. La concesión requiere ciertas condiciones básicas de costo/beneficio y reglas claras para su implementación (de ahí la metodología del MEF del comparador público privado), además por supuesto de inversionistas serios con horizonte de mediano y largo plazo.

Es necesario saber que las APPs denominadas autosostenibles (proyectos que se pagan con su propia tarifa y no requieren aporte del Estado) ya prácticamente no existen. El Perú ya privatizó o concesionó sus mejores proyectos públicos, quizás el último fue la carretera Lima Pucallpa. Eso quiere decir que nuestros proyectos públicos requieren algún tipo de aporte estatal y por lo tanto pasar por una evaluación técnica del ente regulador y del SNIP. Esto es fundamental por una sencilla razón: el inversionista privado querrá trasladar la mayor cantidad de riesgos al Estado y éste solo debe aceptar aquellos costos justificables para obtener un beneficio social como país. En cuanto a riesgo fiscal, la metodología de evaluación la define quien cuida el erario nacional y ese es el MEF, mientras que en el caso del usuario y las tarifas, las define el regulador. La mejor señal de estabilidad y confianza que puede ofrecer el gobierno es darle todo el respaldo y autonomía a estas instituciones técnicas.

Una mención especial son las iniciativas privadas, que son un tipo de APP donde el privado presenta el proyecto y no espera a una convocatoria del Estado. Eso está perfecto siempre que no solicite cofinanciamiento o garantía, caso contrario, lo mejor es hacer un concurso para concesionar ese proyecto. Por qué limitar esta iniciativa? Porque implicaría recursos públicos que no deben ser definidos por la propuesta de un solo postor.

Finalmente, se ha mencionado que este reglamento fue aprobado como parte de las medidas del Plan Anti Crisis. Aquí se debe tener cuidado respecto a la efectividad y conveniencia de las APPs para una política fiscal anticíclica de corto plazo. Los proyectos APPs son de alta complejidad y tienen periodos de maduración de 2 a 4 años, quizás más. Acelerar su concesión y ejecución en razón a una crisis de corto plazo es contraproducente. Lo mejor es que los sectores, las regiones, ProInversión y el MEF empiezan a trabajar desde ya la cartera de proyectos estratégicos para las próximos 5 años, tomando en cuenta que este es un esfuerzo técnico de alta cirugía económica, ingeniería y jurídica.

m/p
Enero 2009

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