Principios y riesgos de la descentralización

Por Miguel Prialé Ugás

Han pasado casi 9 años desde que el Perú inició la descentralización del Estado. La reforma avanza lenta pero irreversiblemente, aunque quienes creemos en ella no dejamos de observar el proceso con cierta angustia. Ello es así, por el riesgo de las estructuras centrales a resistirse a transferir poder, al aún bajo promedio de calidad en las burocracias y carreras públicas, así como por la lentitud y las complejidades del proceso de transferencia a nivel político, administrativo y económico.

Contra lo que algunos pueden pensar, la descentralización no es solo una estrategia programática para construir un aparato político administrativo. La descentralización se apoya en algunos principios que vale la pena analizar como son la libre administración, la subsidiariedad, la democracia local, etc. Este texto busca despejar y aclarar el debate a propósito de la descentralización. ¿Cuáles son las razones para descentralizar un Estado? ¿Cuáles son los riesgos?

¿Por qué descentralizar?

En general, la descentralización se apoya en el principio de subsidiaridad. La idea es relativamente simple: « todo lo que se puede producir, hacer o decidir a nivel local, se debe y se tiene que producir, hacer y decidir a nivel local ». Es mejor, es más eficiente, es más rápido y es más legítimo.

El principio de libre administración es también fundamental para entender la descentralización. Las reivindicaciones regionales, algunas más entendibles que otras, son una muestra de la demanda de los pueblos para llegar a las decisiones de gobierno y definir la construcción de su destino. Por ello, es políticamente clave que los gobiernos regionales y locales sean representativos, como expresión legítima de la voluntad general de las mayorías.

El principio de descentralización se apoya en los gobiernos locales y regionales porque considera que es son niveles de gobierno más eficaz de enfrentar muchos problemas colectivos y para aplicar adecuadas políticas asociadas en los principales servicios públicos básicos. En el nivel nacional se mantendrían los servicios y programas por razones de escala o de rol estratégico como son el sector defensa, la justicia o la seguridad ciudadana, entre otros.

En realidad, en el Perú aun mantenemos varios esquemas desconcentrados pues se mantiene la relación jerárquica funcional en muchos de los sistemas administrativos del Estado y del rol normativo sectorial, aunque ello ha empezado poco a poco a revertirse. Uno de estos sistemas administrativos es el de presupuesto, que si bien está asociado al principio de caja única de toda República unitaria, también tiene que ver con la reforma fiscal, es decir, con las herramientas para que los gobiernos regionales y locales desarrollen sus propias fuentes de ingresos.

La experiencia internacional muestra que los Estados centralistas, están acompañados de un alto riesgo de concentración de poder político y económico, con las consecuencias de corrupción y desgobierno. Por ello, es importante resaltar los principios que sustentan la descentralización y que están asociados al buen gobierno y a la gobernabilidad estable:

1) La descentralización es un medio para fragmentar el poder y dispersar el poder político. Ello significa un equilibrio frente a los enormes poderes del gobierno nacional, así como del poder económico de la capital.
2) La descentralización favorece los espacios cívicos y promueve la creación de organizaciones en la sociedad civil. En buena cuenta, institucionaliza las fuerzas locales y regionales.
3) La descentralización favorece los espacios de aprendizaje para el desarrollo de competencias y de prácticas democráticas.
4) La descentralización permite adaptarse a la diversidad de las demandas populares, lo cual es clave en un país tan heterogéneo como el Perú.
5) La descentralización ofrece ventajas para las iniciativas económicas locales. En el campo de la microempresa, especialmente la manufactura y el comercio, los cambios son muy importantes.

¿Qué riesgos implica la descentralización?

En primer lugar, la descentralización no puede romper la coherencia de las políticas nacionales porque eso es lo que nos fortalece como República unitaria. Esa coherencia se apoya en las políticas sectoriales que tienen un nivel y no tienen por qué microgerenciar decisiones sub nacionales.

En segundo lugar, hay un tema de capacidad administrativa. El proceso debe ser gradual, a fin de permitir que los funcionarios y la población estén preparados para asumir las responsabilidades. Aquí hay un esfuerzo muy importante para elevar los niveles gerenciales de las oficinas responsables en el ciclo de gasto (inversiones, presupuesto, logística). Ello está asociado fuertemente a adecuados procesos de selección de personal, remuneraciones competitivas y cierto nivel de estabilidad y autonomía técnica. Los esfuerzos actuales en el Programa SERVIR merecen un mayor apoyo.

En tercer lugar, tenemos el tema de la fiscalización. Los peligros son altos cuando los responsables locales no tienen la responsabilidad de sus propios ingresos y eso en el Perú, es determinante pues la mayoría de municipalidades no tiene como financiarse.

En cuarto lugar, es altamente posible, por lo menos al comienzo, que las autoridades locales tengan una visión « estrecha » de las políticas públicas en relación al gobierno central. Ello puede observarse en el tipo de proyectos de inversión que ejecutan las regiones y los municipios, dejando al gobierno nacional los servicios básicos.

Finalmente, un riesgo importante es que la descentralización puede resultar una estrategia de fachada que permita al gobierno central evitar asumir determinadas responsabilidades. Ello conduce a proponer una adecuación entre responsabilidades y recursos en cada nivel.

La existencia de los riesgos en las reformas por descentralizar, requieren ser enfrentadas con estrategias bien definidas.

i) Un gobierno local fuerte, con capacidad de recolectar ingresos. Combatir la pereza fiscal a través de un buen catastro y un sólido sistema de recaudación.
ii) El apoyo del gobierno central sigue siendo fundamental, especialmente en las capacidades de gasto y en mantener la coherencia de las políticas nacionales.
iii) Debe existir una demanda local que le dé sentido a la gestión local.
iv) Por último, debemos decir que no hay un modelo de descentralización ideal. Lo que sí es cierto es que el Perú construye su propio modelo y para ello no puede obviarse las estructuras actuales


Lima, abril 2009