Educación e innovación en el Perú: inversión pública para el conocimiento.

“…La rentabilidad a las inversiones en capital humano es sustancialmente mayor que las inversiones en capital físico. (…) el capital no tiene que manifestarse en una cosa tangible, y cosas que hasta hace poco se consideraban consumo, son en efecto gastos que permiten elevar la productividad de un país” Ernesto FONTAINE “Evaluación social de proyectos”


En el Perú, la inversión pública ha priorizado reducir los déficit de infraestructura. Según el Ministerio de Economía y Finanzas, en el 2007-2010 los sectores que más proyectos de inversión han aprobado son: Transportes, Saneamiento, Agricultura y Educación. Esta priorización se ha expresado en la asignación presupuestal de los proyectos. Por ejemplo, en el 2009 estos sectores ejecutaron más de S/.13,000 millones, que representa 70% del total. Así, es posible afirmar que durante el presente gobierno, existe una fuerte asignación de recursos a carreteras, caminos, agua potable, desagüe, riego y colegios.

Específicamente, el sector educación ha invertido en el 2009 S/.2,100 millones, 99% en proyectos de infraestructura. Sin embargo, no toda la inversión es, ni debe, ser ladrillo y cemento. A diferencia de otros sectores, la inversión en educación no está necesariamente asociada a la infraestructura, sino en las inversiones para mejorar la calidad de la enseñanza. Ello signigica invertir en el maestro, en las mejoras pedagógicas (materiales didácticos), estrategias metodológicas (de aprendizaje y de aula), en las mejoras de técnicas de seguimiento y control de resultados. En resumen, en la inversión del conocimiento.

Lamentablemente, la inversión pública en educación ha priorizado la construcción y remodelación de colegios, especialmente en el nivel subnacional, aunque debemos mencionar los esfuerzos del Ministerio de Educación en desarrollar innovadoras intervenciones para mejorar la calidad de la enseñanza. Sin embargo, está lejos de ser una priorización de política pública si la medimos por el presupuesto de inversión asignado.

El mismo ejercicio podemos hacer en el sector de ciencia y tecnología. ¿Cuánto invierte el Estado en desarrollar conocimiento en las instituciones y entidades de alta especialización como las universidades o los centros de investigación estratégica? En el 2009, según cifras del MEF, 30 millones de nuevos soles. Casi nada, lo que se observa son grandes “inversiones” de las universidades en nuevas infraestructuras de dudosa efectividad. Los últimos esfuerzos interesantes que se conocen son el Fondo de Ciencia y Tecnología FINCYT y el Proyecto INCAGRO MINAG, con apoyo de la banca multilateral. A eso debemos agregar un Fondo con recursos nacionales creado en el 2006 por más de 200 millones pero que no ha empezado a funcionar, y de hecho, aun no se sabe si operará como inversión o como simples transferencias.

El Perú necesita invertir en educación e innovación. Y quisiera exponer algunas razones para sustentar esta prioridad de política pública.

La inversión pública ha estado asociado a la mejora de servicios que los economistas llaman bienes públicos. Es decir, aquellos bienes donde el sector privado no tiene incentivos para proveerlos o lo hace de manera ineficiente. Por eso los Estados gastan e invierten en caminos rurales, en justicia, en seguridad ciudadana, en defensa nacional, en prevención de desastres, etc. Difícilmente podemos pensar que esos servicios pueden tener participación privada, es una responsabilidad exclusiva del Estado.

Pero los Estados también comparten provisión de servicios con el sector privado, como la salud, la educación y la innovación. Estos bienes no son “bienes públicos” sino “bienes preferentes” según las definiciones teóricas económicas, y requieren atención del Estado por tres razones principales: 1) tienen fuertes efectos positivos (externalidades) 2) su provisión privada es sub óptima y 3) es de interés nacional por objetivos estratégicos de competitividad.

En consecuencia, la inversión pública está también dirigida a bienes privados o semi públicos, no hay que sorprenderse por ello. Ya lo hace el Estado en bienes “privados” como letrinas familiares, titulación de tierras o en canales de riego, entre otros bienes de uso particular. ¿Por qué lo hacemos? Pues como mencionamos antes, porque tiene enormes beneficios sociales (externalidades) que al país le interesa desarrollar como la reducción de enfermedades diarreicas agudas, la seguridad jurídica o la gestión del agua.

La inversión pública no está restringida a mejorar los servicios de una Entidad Pública, sino a los servicios al ciudadano o al usuario, de ahí la noción de servicio público. Ciertamente, el recurso público tiene que gastarse a través de una entidad del Estado competente por Ley, pero eso no significa que la provisión directa del servicio sea del Estado. ¿O acaso pensamos, por ejemplo, que los canales de riego son operados por el Estado? Ese servicio es responsabilidad de la Comisión
de Regantes que es una asociación 100% privada.

En educación e innovación, la sustentación técnica se apoya en estos argumentos. Se trata de bienes de alto interés para el país, aun cuando los economistas lo llamemos bienes privados o semi públicos. En el caso de la innovación tecnológica, el servicio no es exclusivo del Estado. Al contrario es una especie de “asociación público privada” con instituciones y agentes de cambio proveedores del servicio, donde el Estado puede aportar con el financiamiento. Por eso es importante el rol del Estado no solo como proveedor directo, sino como socio colaborador con el sector privado, incluyendo el financiamiento de proyectos.

Estas consideraciones pueden ayudar a reorientar la inversión hacia el conocimiento y no la infraestructura. Una inversión pública activa en innovación puede cambiar el patrón de construcción de colegios y auditorios, o compras de laptops y equipos costosos pero ineficaces. Debemos recordar, como lo hace la lógica del presupuesto por resultados, que lo que tenemos que cambiar son los indicadores de calidad educativa (lógica matemática, comprensión de lectura, etc) y de progreso científico.

Todos tenemos derecho a estudiar en un colegio sin techos que se caen, sin lunas rotas o baños penosos; a investigar con bibliotecas o laboratorios apropiados y seguros, pero eso no es suficiente para mejorar la calidad educativa ni desarrollar el conocimiento. Es necesario romper con el mito de la inversión en ladrillo y cemento. Ciertamente, es un componente necesario pero no es el más importante. Invertir en innovación y educación es básicamente invertir en capital humano, y no en capital físico.

La inversión en capital humano está sustentada por los enormes beneficios sociales a la productividad agregada de la economía. Es un claro efecto positivo (externalidad) y que ha sido muy estudiado en la literatura económica del crecimiento. En los países desarrollados es una política pública e invierten directamente en la educación básica y superior, así como de las instituciones de investigación científica estratégica. Los fondos estructurales europeos asignan recursos para cofinanciar proyectos de innovación y por supuesto, los criterios para acceder a esos recursos son abiertos y rigurosos. Los proyectos deben mostrar, y demostrar, su contribución al conocimiento y al desarrollo tecnológico en campos de interés público como las prácticas ambientales limpias o el cambio climático. En algunos casos, la provisión es compartida con el sector privado, al igual que el financiamiento.

Podemos ver también los casos exitosos en la región como Chile, Colombia y Brasil. La decisión como política pública existe, y por lo tanto se asignan importantes recursos estatales a dichos sectores. La discusión más compleja, es ¿cómo se hace, en qué condiciones y para qué?

Como lo mencionamos anteriormente, existen dos proyectos de innovación con excelentes resultados en el Perú: INCAGRO y el FINCYT. Fondos que han financiado, mediante mecanismos transparentes, cientos de proyectos de innovación. El objetivo es promover mediante cofinanciamientos, el desarrollo de iniciativas que contribuyan a la expansión del conocimiento tecnológico en determinados sectores como agricultura o agroindustria entre otros. Así, mediante un mecanismo concursal se ha buscado desarrollar la innovación en el país y que ha mostrado excelente resultados según las evaluaciones del Banco Mundial y el BID. De hecho, es posible afirmar que INCAGRO y el FUNCYT son Unidades Ejecutores de muy buen nivel. Esta experiencia puede perfectamente replicarse en los niveles regionales y locales donde está la mayor parte de recursos de inversión.

Una preocupación legítima desde el Estado es que esa contribución no sea de beneficio particular, sino que principalmente, desarrolle la innovación en su dimensión agregada, sea en su nivel básico estratégico o adaptativo. Es la misma preocupación cuando el Ministerio de Agricultura aprueba construir un canal de riego o una represa. Si bien no será de uso público y abierto porque eso beneficiará en forma exclusiva y privada a un grupo de agricultores (ver programas del Pronamachcs o el PSI), tampoco puede ser una obra para beneficiar a un grupo empresarial o a la familia del jefe de la comunidad. Sabiendo estas restricciones, el Estado invierte y seguirá invirtiendo en proyectos de riego.

Invertir en educación e innovación requiere ciertas condiciones, mucho más cuando se trata de recursos públicos. Los mecanismos transparentes y concursables que ya se conocen evitan cualquier discrecionalidad o mal uso, por lo que será importante que el Estado pueda perfeccionar estos mecanismos y ampliar su cobertura. En un contexto de apertura económica y de crecimiento, la inversión en innovación es una prioridad. Caso contrario, corremos el enorme riesgo de primarizarnos en sectores de escaso valor agregado, y eso como sabemos, es inviable para nuestro desarrollo.

m/p