Otra vez el SNIP…

 “Antes todo era más fácil. Subíamos a un helicóptero y decidíamos que aquí o allá se hacía el puente, la bocatoma o las obras que necesitábamos. Ahora tenemos al SNIP que nos complica todo”

Esa frase la escuché a un político que, siendo experimentado en la gestión pública, no dejaba de ser político. Su principal preocupación era la ejecución de obras. Si quiere UD saber la diferencia entre un político y un técnico, el primero siempre le preguntará cuándo se inicia la obra, y el técnico cuánto cuesta, o cómo y dónde se ejecutará.

El Perú creó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) hace casi 10 años para apoyar el trabajo de los técnicos, pero también de los políticos. En concreto, para que los impuestos de todos no terminen financiando elefantes blancos, obras que no duran ni un año, obras con sobrecostos o que simplemente no sirven.

Ejemplos, lamentablemente, existen y son muchos. Las evaluaciones de Foncodes en los 90s decían que la mitad de las obras tenían problemas de operación y mantenimiento, osea, no funcionaban. Los colegios del extinto INFES quedan pocos en buen estado. Recientemente, la descentralización no se ha escapado de plazas de toros, estadios vacíos, plazas y monumentos “neo-rococós”, megapalacios municipales, etc.

Hoy, se vuelve a criticar al SNIP, como la fuente de la poca capacidad del Estado para gastar rápido. En realidad, es el dolor de cabeza de muchos políticos que ven sus obras frenadas o cuestionadas por el SNIP. Lo cierto es que hay mucho de leyenda burocrática en esto y, como toda leyenda, hay cosas que son verdad y cosas que no.

Veamos primero lo que no es verdad.  

No es verdad que sea culpa del SNIP la baja ejecución de las inversiones. Este primer semestre alcanzó solo el 27%, unos S/9,500 millones lo que ha reactivado las críticas a las supuestas trabas del Sistema a los proyectos que necesita el país. En realidad, en lo que va del año el SNIP ya ha aprobado proyectos de inversión por más de S/.22,000 millones. Si sumamos los proyectos aprobados años anteriores y que aun no se ejecutan, la cifra puede llegar a S/.40,000 millones sin problema Cómo puede ser culpable un Sistema que ha aprobado mucho más proyectos que el presupuesto disponible?

No es verdad que el SNIP sea la principal fuente de retraso o lentitud de las inversiones. Lo que se aprueba en el SNIP hoy se ejecuta uno o dos años después. Lo que explica el retraso HOY son las dificultades en la disponibilidad de terrenos donde se ejecutará la obra; las autorizaciones y permisos arqueológicos, ambientales o municipales; o expediente técnicos mal hechos que deben volver a hacerse.  Todo ello agravado por la escasa disponibilidad del Estado para contar con buenos gerentes de proyectos.

No es verdad que el SNIP rechaza proyectos productivos y sociales. Por lo menos conceptualmente, eso es incorrecto. Y en la práctica el SNIP ha aprobado proyectos como Sierra Sur e INCAGRO que no es otra cosa que proyectos que promueven la innovación productiva. Asimismo, a través del FONIPREL ha aprobado proyectos contra la desnutrición infantil.

Ahora veamos lo que es verdad

Es verdad que el SNIP está sobreregulado y que tiene demasiados procedimientos que hace muy difícil su comprensión. Constructivamente hablando, eso se puede mejorar sustancialmente simplificando las normas, especialmente la Directiva General. No creemos que el Reglamento y La Ley requieran modificaciones sustanciales.

Algunas propuestas puntuales: a) eliminar la doble evaluación para operaciones de deuda b) mantener la definición de Proyecto del Reglamento c) eliminar la aprobación de TdR en proyectos de perfil d) acotar los contenidos mínimos de los perfiles simplificados

Es verdad que el SNIP ha desarrollado mejor sus evaluaciones en proyectos de infraestructura (carreteras, saneamiento, riego, electrificación, colegios, hospitales, etc). Pero ello no niega que acepte proyectos de capital social o humano (nutrición, alfabetización, alimentarios). Otros SNIP como Chile y Colombia lo aceptan y se resuelven con la aprobación de Manuales y Guías.

Es verdad que el SNIP pone restricciones a inversiones de carácter privado, por ejemplo, riego tecnificado, reforestación en parcelas, conexiones de agua o energía intradomiciliaria, etc. Esta regla es correcta cuando los privados pueden perfectamente asumir esos costos. Tiene sentido hacerlo en zonas rurales de extrema pobreza? Diversos estudios han demostrado el bajo acceso y uso de servicios básicos de luz, agua o desague por estas limitaciones. Se puede flexibilizar.

Es verdad que el SNIP no ha desarrollado mecanismos para proyectos en zonas muy alejadas y de complicadísima accesibilidad, y por lo tanto de muy altos costos de construcción, transporte y mantenimiento. Es el caso de la selva o la sierra rural. No se puede exigir los mismos parámetros de costos que un proyecto en la costa o zona urbana. Sin embargo, igual debe haber un control de calidad.

En el balance, tenemos resultados positivos del SNIP en el Perú. El Banco de Proyectos debe ser una de las bases de datos más completa de la región, con un aplicativo informático amigable y que sigue modernizándose. La base conceptual y metodológica del SNIP peruano debe ser una de las más consistentes que ha contribuido a mantener una disciplina fiscal de control de calidad importante. Junto con Presupuesto y Contrataciones, es el sistema administrativo más difundido en el actual proceso de descentralización. Las Oficinas desconcentradas del MEF son un gran apoyo.

El SNIP también tiene desafíos. Como todo sistema administrativo necesita simplificar su normatividad y sus procedimientos administrativos sin afectar la rigurosidad de la evaluación. Más confianza en los recursos humanos que en los papeles, los vistos y las firmas. Por ello es clave el apoyo para que se formen sólidos equipos técnicos en las oficinas del SNIP. De otro lado, no exageramos cuando observamos que la calidad de la evaluación de los proyectos ha bajado, especialmente en los niveles regionales y locales. La descentralización requiere acompañamiento. Nadie quiere que el SNIP se convierta en un mero trámite administrativo, sino por el contrario, un verdadero control de calidad. Promover Unidades Formuladoras certificadas, por ejemplo, con las universidades o instituciones especializadas, con facilidades de contratación para regiones y municipios puede ser una buena opción. Eso evitará los riesgos de muchos consultores informales y poco serios que estafan literalmente a las autoridades municipales.

Para terminar, algunas recomendaciones adicionales para mejorar los niveles de ejecución de inversiones:

• a)     Que la Ley del Canon permita que un porcentaje (hasta 10% por ejemplo) puedan destinarse como fondo de garantía a entidades financieras (cajas municipales, banco agrario, cofide, etc) para el financiamiento de proyectos productivos.
• b)      Que se dé mayores facilidades para que los gobiernos regionales y locales puedan tomar deuda a largo plazo, manteniendo la disciplina fiscal.  
• c)       Que el Estado pueda utilizar recursos de inversión para otorgar garantías no financieras a los proyectos APPs en sus diferentes modalidades, incluida la Iniciativa Privada (cuyo plazo de 90 días puede ampliarse a 120 para promover más competencia)
• d)      Que se asista directamente a las regiones y municipios con importantes recursos de canon (mayores a 20 millones anuales por ejemplo) para que constituyan Unidades Ejecutoras de proyectos con equipos técnicos de primer nivel y con régimen laboral privado.
• e)      Asignar una partida especial a los gobiernos regionales que, bajo indicadores de desempeño bien definidos, para la contratación de personal altamente calificado en gestión de proyectos. Este proceso puede ser acompañado por la agencia SERVIR.

 m/p