PARA QUE NO SE ESCAPEN LOS CONEJOS: UNA PROPUESTA PARA EVITAR SOBRECOSTOS EN LA EJECUCION DEL GASTO PUBLICO.

Los resultados de un reciente estudio sobre el Programa agua para Todos, encargado por el MEF, muestra un viejo problema en la ejecución del gasto en el Perú: los sobrecostos en los proyectos de inversión pública. El estudio concluye que el costo final por conexión domiciliaria de agua potable bordea los 600 dólares por persona, siendo muy superior al estándar internacional de 320 dólares pero también a los montos ejecutados nacionales hasta hace 5 años.

Otros proyectos y programas de inversión tienen los mismos graves problemas. El Metropolitano está superando los S/.900 millones cuando se aprobaron 400. Las carreteras rehabilitadas por el Ministerio de Transportes o los proyectos de electrificación del Ministerio de Energía han terminando costando 50% de lo programado, y la lista puede extenderse varias páginas si revisamos la ejecución de la inversión pública.

Esta situación afecta negativamente la calidad del gasto por tres razones:

1) disminuye la disponibilidad de recursos. Al gastar más de lo previsto, muchos proyectos quedarán desfinanciados
2) Afecta el cronograma de ejecución. Las obras no se harán en 6 meses, sino en un año o más.
3) Afecta la eficiencia del proyecto y su rentabilidad. Lo que se pensaba era un buen proyecto termina costando tanto que desvirtúa su utilidad, pues con eso mismo se podía hacer dos o tres obras más.

Se pueden proponer diferentes explicaciones para este problema. Aunque no existen estudios completos, las evaluaciones técnicas y la información disponibles nos dan algunas razonables pistas:

1) La programación estratégica y territorial son de baja calidad en el Perú. En buen cristiano quiere decir que no se pensó bien antes de gastar. El proyecto se armó en el camino y en el camino aparecieron las facturas.
2) Los precios de los materiales se dispararon. Ese fue el gran argumento para sustentar los sobrecostos en el 2008 para muchos proyectos de infraestructura como carreteras, dado el alza del cemento y del fierro, entre otros.
3) Se incluyen nuevas metas no programadas al proyecto, nueva ubicación, nuevo trazo, nuevos beneficiarios, ajustes a la tecnología y al tamaño, etc. Si bien algunas modificaciones siempre son razonables, lo cierto es que muchos proyectos han sido casi rediseñados en su ejecución.
4) El mercado de la construcción en el Perú está a plena capacidad y cualquier demanda adicional se traslada a precios. Los contratistas están desbordados, especialmente los grandes y medianos reconocidos, pues el crecimiento ha sido exponencial en los últimos años. Si el 2009 no hubiéramos tenido la crisis, es probable que ahora las licitaciones públicas hayan quedado desiertas o con precios renegociados al alza.
5) La corrupción es fatal entre los contratistas y las entidades públicas, y los contratistas y la supervisión. Este cáncer es fuente permanente de sobrecostos.

En este contexto, el Estado ha tratado de reforzar algunos aspectos, mejorando sus reglas de evaluación de proyectos (SNIP), de contrataciones y adquisiciones (OSCE) y de presupuesto (PpR presupuesto por resultados). Sin entrar en detalles, lo que se ha buscado es defender la rigurosidad de la evaluación y seguimiento del gasto, así como de promover reglas que promueven la competencia en el mercado de los contratistas de obras y servicios. Estas medidas deben seguir reforzándose y de ninguna manera flexibilizarlas. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, el estudio del programa Agua para Todos y la evidencia muestra que los conejos se siguen escapando. Las obras públicas aún están teniendo fuertes sobrecostos.

Qué hacer entonces? Cómo evitamos este grave problema donde las obras terminan costado el doble o más de lo previsto? A nuestro juicio, existen algunas puertas abiertas que deben cerrarse inmediatamente. La figura de hacer expediente técnico y obra (concurso oferta) es un ejemplo de cómo están todos los incentivos para elevar el precio de la obra. Nadie hará un expediente a precio óptimo si sabe que su ganancia está en una obra, por lo que la hará lo más costosa posible. Es cierto que ya existen algunos candados: el SNIP regula cuando la pre inversión no coincide con el expediente técnico (estudio a detalle) en más de 10%, las normas de adquisiciones cuando la oferta supera 10% del precio referencial, y la Contraloría cuando la ejecución supera 15% del expediente. Es decir, las normas están, pero es muy difícil hacerlas cumplir.

Una mención aparte son las reglas de los proyectos con endeudamiento externo. Aquí se ha observado que los incentivos están asociados a la propuesta técnica y no a la propuesta económica. En concreto, los postores ganadores son los que ofrecen el mejor diseño, independientemente de cuánto cuesta. El valor referencial de los concursos públicos son eso, “referenciales”, y no afectan la propuesta económica final que puede ser mucho mayor.

Una forma de coger el toro por las astas es desde el corazón mismo de la ejecución del gasto: la asignación de recursos presupuestales. La propuesta es implementar un sistema de alarma en el sistema nacional de presupuesto. Así, cuando el gasto ejecutado o devengado de un proyecto supera el monto de lo programado, en ese momento se prende una luz roja (si queremos ser más riguroso, el candado podría venir desde el compromiso). Este mecanismo sería similar a un sectorista de banco, que recibe una señal de alerta cuando sus clientes han sobrepasado su línea de crédito.

Este sistema de alarma requiere de algunas condiciones. En primer lugar debe ser gradual, empezando por los proyectos de inversión que tengan códigos ya integrados en los sistemas de presupuesto e inversión pública. En segundo lugar, es necesario que sea acompañado de un sistema de seguimiento de la ejecución física y financiera. En tercer lugar, y aquí está la ventaja, no se requiere de ningún cambio normativo, pero sí de una potente herramienta informática que “amarre” el monto programado y aprobado técnicamente, así como el monto de las asignaciones y ejecuciones presupuestales.

Para finalizar, es importante reiterar la enorme utilidad de las evaluaciones externas como las del Programa Agua para Todos o las que ha hecho el SNIP. Estos son los resultados que buscan mejorar la calidad del gasto y merecen especial atención en los que hacen política pública, aun cuando eso puede generar resistencias en el nivel político.

m/p